Armut beobachten mittels eines nationalen Armutsmonitorings

Das erste Armutsmonitoring des BSV enthält unter anderem Portraits von Menschen mit Armutserfahrung. Gibt es ein Gesicht der Armut, das für Sie bezeichnend ist?

Anna Koukal: Das typische Gesicht der Armut gibt es nicht – Armut ist sehr vielfältig. Häufiger von ihr betroffen sind Nichterwerbstätige, Alleinerziehende, kinderreiche Familien oder Alleinlebende. Häufig spielen Lebensereignisse wie Trennung, Krankheit oder Stellenverlust eine Rolle. Das sind Situationen, die viele Menschen einmal erleben. Armut ist uns also näher, als wir denken. Trotzdem sind nicht alle Menschen gleichermassen davon betroffen.

Oliver Hümbelin: Dass dieses Gesicht der Armut ein bisschen verschwommen ist, passt zu einem wohlhabenden Land. Mit dem Thema verbindet man vielleicht erstmal Obdachlosigkeit oder Hunger, aber Armut geht weiter. Wenn ich ein Gesicht benennen müsste, das mich besonders beschäftigt, wäre es das eines Kindes. Wenn man die Sozialhilfe-Statistik anschaut, dann tragen Kinder über alle Altersgruppen der Gesellschaft hinweg das höchste Sozialhilfe-Risiko. Da besteht Handlungsbedarf.

Gut acht Prozent der Bevölkerung sind in der Schweiz von Armut betroffen. Was steht hinter dieser Zahl?

Koukal: Dieser Anteil entspringt der etablierten Armutsdefinition des Bundesamts für Statistik (BFS), die wir auch im Nationalen Armutsmonitoring verwenden. Laut ihr ist eine Person arm, wenn das Einkommen ihres Haushalts (inklusive Sozialleistungen etc.) unter dem sozialen Existenzminimum liegt.

Hümbelin: Hier stellt sich die Frage nach den Risikogruppen: Leute mit niedrigen Ausbildungsabschlüssen, ohne Berufsabschluss oder mit Migrationshintergrund haben es auf dem Arbeitsmarkt schwerer. Aber auch Alleinerziehende mit Betreuungsaufgaben oder Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen können rascher in schwierige Situationen geraten.

Koukal: Im Monitoring sehen wir, dass die Armutsphasen in der Schweiz zwar selten dauerhaft sind, dafür aber häufig wiederkehren. Das heisst, die meisten Menschen können sich aus der Armut befreien, innerhalb von fünf Jahren kehrt die Hälfte von ihnen aber wieder in die Armut zurück.

Das nationale Armutsmonitoring kam Ende letzten Jahres heraus – wie kam es dazu?

Koukal: Ausgangspunkt war eine Motion, die den Bundesrat beauftragte, ein nationales Armutsmonitoring einzurichten. Das BSV beschäftigt sich schon länger mit dem Thema Armut – etwa mit dem nationalen Programm und der danach lancierten Plattform gegen Armut. Mit der Armutsstatistik präsentierte das BFS bereits jährlich wichtige Kennzahlen. Das unter der Federführung des BSV erarbeitete Armutsmonitoring beobachtet die Situation in der Schweiz nun systematisch, arbeitet den Forschungsstand auf und beschreibt Akteure und Massnahmen zur Armutsbekämpfung. Die Motion forderte auch kantonale Vergleiche. Das nächste Monitoring kommt hier in fünf Jahren hoffentlich einen Schritt weiter. Die dazu benötigten nationalen Steuerdaten liegen aktuell noch nicht vor.

Was ist das Besondere am nationalen Armutsmonitoring?

Hümbelin: Was ich am nationalen Armutsmonitoring sehr wertvoll finde, ist das multidimensionale Verständnis von Armut. Dies hilft, die Problemfelder – und darauf abgestimmt – die Handlungsmöglichkeiten zu beschreiben. In diesem Verständnis bilden finanzielle Verhältnisse einen Kern der Armut. Es geht aber nicht nur um Geld. Es wird auf sechs weitere Lebensbereiche hingewiesen.

Koukal: Genau. Im ersten Bericht sind dies die Erwerbsarbeit, die Bildung und die materielle Existenzsicherung. Schwerpunkte, die in späteren Berichten vertieft werden sollen, sind die Wohnsituation, die Gesundheit sowie die politische und soziale Teilhabe.

Welche Haupterkenntnisse ziehen Sie aus dem Bericht?

Koukal: Der Schweiz ist es erstens nicht gelungen, die Armutsquote zu reduzieren. Dies, obwohl sie sich im Rahmen der Agenda 2030 dazu verpflichtet hat und wirtschaftlich eigentlich sehr gut dasteht. Zweitens geht es bei der Armut nicht nur um Geld. So stehen achtzig Prozent der einkommensarmen Personen in mindestens einem der im Monitoring beleuchteten Dimensionen nicht gut da. Im Bericht können wir diese Multidimensionalität von Armut aufzeigen.

Drittens spricht man beim Thema Armut häufig über individuelle Merkmale, wie Bildung oder Herkunft. Diese allein können Armut aber nicht erklären. So sind beispielsweise Personen ohne nachobligatorischen Berufsabschluss häufiger einkommensarm. Das könnte dazu verleiten, zu sagen, sie hätten eben weniger Kompetenzen und seien nicht so motiviert, aber das greift zu kurz, denn das Schulsystem kann Einfluss darauf haben, wer welche Kompetenzen erarbeiten kann. Zum Beispiel sind der Selektionszeitpunkt in der Schule, die Zusammensetzung der Klassen oder die Erwartungen von Lehrpersonen sehr wichtige Faktoren. Daraus folgt: Wir müssen auch die Rahmenbedingungen im Blick behalten, um Armut besser zu verstehen.

Wie sind Sie beim Bericht vorgegangen?

Koukal: Wir haben von Anfang an Vertreter*innen aller drei Staatsebenen, der Wissenschaft und der Zivilgesellschaft in die Arbeiten eingebunden. Zudem haben wir mit externen Partner*innen, wie der BFH, vertiefende Analysen zur Armut in der Schweiz erarbeitet. Wo es Wissenslücken gibt, versuchten wir, diese zu schliessen.

Wir wissen beispielsweise am meisten über Einkommensarmut, dabei wäre es wichtig, auch die Vemögen in der Armutsbetrachtung zu berücksichtigen – gerade bei Menschen im Rentenalter. Mittels einer begleitenden Studie wurde deshalb eine Methodik zum Einbezug des Vermögens erarbeitet. Zudem konnten wir für die Erfassung der subjektiven Wahrnehmung von Armut ein zusätzliches Modul in die SILC-Erhebung einspeisen, in der das BFS jeweils rund 18 000 Personen zu verschiedenen Themen befragt. Im Zusatzmodul geht es auch um den allfälligen Nichtbezug von Sozialhilfe und Ergänzungsleistungen. Die BFH hatte den Auftrag, dieses Zusatzmodul auszuwerten.

Hümbelin: Das war ein richtiges Highlight für mich. Wir konnten hier nach sozialen Gruppen unterscheiden, wer im Bedarfsfall eher staatliche Leistungen in Anspruch nehmen würde und wer Hemmungen hätte. Personen mit einem guten Status, mit viel Geld und hoher Bildung würde dies im hypothetischen Fall offenbar deutlich leichter fallen. Die eigentlichen Risikogruppen hingegen äussern hier viel mehr Bedenken.

Wie war die BFH sonst noch am Monitoring beteiligt?

Hümbelin: Wir führten beispielsweise ein Projekt zur Erwerbstätigkeit durch: zur atypisch prekären Beschäftigung. Dabei ging es unter anderem um Unterbeschäftigung, also um Fälle, wo Menschen gerne mehr arbeiten würden, es ihre Situation aber nicht zulässt. Dieses Phänomen betrifft Frauen häufiger, und zwar sowohl Alleinerziehende als auch Frauen, die in Paarhaushalten leben. Das hat auch langfristige Folgen, da es für sie schwieriger ist, ein Vorsorgevermögen aufzubauen.

Koukal: Gerade bei den empirischen Auswertungen war die BFH eine wertvolle Partnerin, etwa bei den Analysen zum Gender Paradox. Zu diesem Thema wollten wir eine ausländische Studie für die Schweiz reproduzieren. Dabei geht es darum, dass Frauen häufiger tiefere Löhne und tiefere Pensen haben und häufiger atypisch beschäftigt sind. Entsprechend müssten Frauen eigentlich stärker von Erwerbsarmut betroffen sein als Männer. In den Daten findet sich aber kein signifikanter Unterschied.

Hümbelin: Der Grund dafür ist, dass Armut auf der Haushaltsebene gemessen wird, da man sich innerhalb eines Haushalts gegenseitig absichert. Somit ist die Erwerbstätigkeit der einzelnen Personen in dieser Statistik nicht ersichtlich. Mit den richtigen Daten und Methoden lassen sich die Situationen der Einzelperson aber separat anschauen.
 

Koukal: Mit diesem statistischen Experiment wird sichtbar, dass Frauen, individuell betrachtet, nach einer hypothetischen Trennung schlechter abgesichert und häufiger arm sind. Generell lässt sich sagen, dass Einzelhaushalte viel häufiger von Armut betroffen sind, da die gegenseitige Absicherung wegfällt.

Gab es noch weitere Projekte?

Hümbelin: Zusammen mit dem BFS beschäftigten wir uns in einer Arbeitsgruppe mit der Weiterentwicklung der statistischen Grundlagen. Dabei ging es um die Verwendung der kantonalen Steuerdaten und der geplanten nationalen Steuerdatenstatistik. Die Verwendung dieser Daten würde es erlauben, die Armutsbeobachtung in der Schweiz nochmal zu verbessern. Da wir schon in mehreren Nationalfonds-Projekten mit dieser Datenbasis arbeiten, war das für uns sehr spannend, und wir konnten auch viel Erfahrung einbringen.

Neben dem Armutsmonitoring arbeiten Sie auch in anderen Projekten zusammen. So waren Sie, Frau Koukal, Teil der Begleitgruppe des Projekts «Armut und Soziale Sicherheit während der Covid-19-Pandemie», das die BFH im Rahmen des Nationalen Forschungsprogramms durchführt. Was war dort Ihre Rolle?

Koukal: Wir als Bundesamt sind an praxisrelevantem Wissen interessiert. Während der Pandemie wurden viele staatliche Massnahmen ergriffen, und wir möchten gerne erfahren, wie sie gewirkt haben. Es gab widersprüchliche Beobachtungen: Man sah zum Beispiel lange Schlangen vor Essensausgaben. Auf der anderen Seite hat sich die Lage in der Sozialhilfe eher entspannt. In der Begleitgruppe konnten wir eingeben, was für uns besonders wichtig ist.

Hümbelin: Gerade als Fachhochschule sind wir natürlich ebenfalls an anwendungsorientierten Ergebnissen interessiert, die in die Politik einfliessen können. Die Zusammenarbeit mit den staatlichen Stellen begann quasi schon vor der Projekteingabe. Da wir miteinander im Austausch stehen, wissen wir, was die Behörden und die Praxis beschäftigt. Das Projekt läuft noch und im Jahr 2026 werden wir gemeinsam überlegen, wie das Krisenmanagement einer nächsten Pandemie auf der Basis der Ergebnisse verbessert werden kann.

Krisen sind Ausnahmezustände und einzigartige Ereignisse. Wie kann man sich darauf vorbereiten?

Hümbelin: Wir haben zum Beispiel mit den Daten von NGOs gearbeitet, die bei der Armutsbekämpfung in der Schweiz eine Rolle übernehmen. Hier schauen wir, wie man die vorhandenen Informationen für eine schnellere Armutsbeobachtung nutzen kann, um während einer Krise besser abzuschätzen, was eigentlich im Alltag von Armutsbetroffenen passiert. Die reguläre Armutsstatistik kann nur in beschränktem Mass Anhaltspunkte für politische Entscheide liefern, da ihre Erstellung zwei bis drei Jahre benötigt. Das ist in einer Krise mit schnellen Veränderungen viel zu langsam. Die Umsatzdaten von Caritas-Märkten beispielsweise oder die veränderte Nachfrage von Beratungen können da gewisse Hinweise liefern. Jedoch werden diese noch nicht standardisiert für wissenschaftliche Zwecke erhoben. 

Die beiden Projekte sind Beispiele dafür, wie Staat und Forschung beim Thema Armut erfolgreich zusammenarbeiten. Was ist Ihrer Ansicht nach der wichtigste Hebel, den der Bund hier zur Verfügung hat?

Hümbelin: Die Hauptverantwortung bei der Armutsbekämpfung liegt bei den Kantonen und den Gemeinden. Doch der Bund hat eine ganz wichtige Rolle: Er kann einen Überblick über die Grundlagen schaffen, Daten erheben und mit Konzepten aufzeigen, was in unserem «Experimentalföderalismus» gut gelingt – und was weniger gut.

Koukal: Zudem haben wir eine Koordinationsfunktion. Wir bringen die verantwortlichen Expert*innen aus der Forschung, den Gemeinden, den Kantonen an einen Tisch, entwickeln mit ihnen ein gemeinsames Verständnis über Armut und schaffen Rahmenbedingungen, um zentrale Fragen zusammen anzugehen.

Worin besteht der Beitrag der Forschung?

Koukal: Die Forschung hat – im Gegensatz zu uns – die Ressourcen, komplexen Fragestellungen nachzugehen. Sie entwickelt zum Beispiel statistische Methoden weiter und identifiziert kausale Zusammenhänge. Sie kann auch mit weniger offensichtlichen Fragestellungen experimentieren und unterschiedliche Systeme miteinander vergleichen. Bei Innovationsfragen ist sie uns meist einen Schritt voraus, während wir uns auf die politische Steuerung und die konkreten Umsetzungen fokussieren. Zusammen führt dies meist zu vielversprechenden Ergebnissen.

Wie geht es nun mit dem Armutsmonitoring weiter?

Koukal: Zurzeit freuen wir uns auf die Reaktionen zum Bericht und werden danach überlegen, wie wir das Monitoring für den nächsten Bericht, der für 2030 geplant ist, weiter stärken können. Dazu gehören sicher die kantonalen Vergleiche, und wir freuen uns darauf, die erwähnten neuen Schwerpunkte in Angriff zu nehmen.

Hümbelin: Ob die BFH beim nächsten Bericht wieder mit an Bord sein wird, wissen wir noch nicht. Unabhängig davon sind wir aktuell daran, die Armutsbeobachtung verschiedener Kantone zu verbessern. Es würde sich anbieten, das auch überregional zu machen – allenfalls in Abstimmung mit dem Bund.
 

Koukal: Zudem haben wir in den letzten drei Jahren in begleitenden Forschungsberichten viel Material erarbeitet. Das hatte nicht alles Platz im Bericht. Diese Analysen sollen ebenfalls veröffentlicht werden.